CONSEIL DE SECURITE - L’AFRIQUE EST-ELLE PRÊTE POUR PLUS DE RESPONSABILITÉ ?

Gervis Briand KAMGUEM (1) propose dans cet article, une réflexion sur la place de l’Afrique dans le monde et singulièrement sur son absence (quasi totale) dans la gouvernance mondiale. L’auteur met en perspective historique les fondements de la création du Conseil de sécurité des Nations-Unies et le contexte géopolitique actuel. Il envisage les forces et faiblesses des pays africains en confrontation avec leur désir légitime à assumer une responsabilité principale sur les questions de paix et de sécurité. Une gouvernance mondiale bien mal en point, qu’il reste profondément à rénover.

(1) Diplômé de l’Institut de Relations Internationales et Stratégique de Paris et de l’Université de Bretagne Occidentale (UBO). Il prépare une thèse de doctorat sur les enjeux de la gouvernance mondiale pour l’Afrique et travaille actuellement comme analyste pour les programmes d’urgence et de rétablissement à la Croix-Rouge canadienne.

CONSEIL DE SECURITE - L’AFRIQUE EST-ELLE PRETE POUR PLUS DE RESPONSABILITÉ ?

Introduction

Le Conseil de sécurité des Nations unies (C.S.N.U) est l’organe exécutif de l’Organisation des Nations unies (O.N.U). Il est investi de la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Agissant au nom des États membres, il dispose des pouvoirs spécifiques tels que le maintien de la paix, l’établissement de sanctions internationales et l’intervention militaire. C’est une instance fondamentale dans la gouvernance mondiale.

Le C.S.N.U compte quinze membres, dont cinq permanents pourvus d’un droit de véto (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et dix autres élus pour une durée de deux ans (renouvelés de moitié tous les ans) [1] . C’est une configuration qui remonte à sa création le 17 janvier 1946. Toutefois, l’organe a connu une petite évolution dans sa composition en 1963 avec le passage de 6 à 10 sièges non permanents. Et depuis ce temps, aucune autre modification d’ampleur n’est venue ébranler ce dispositif immuable.

Produit des réalités géopolitiques après la seconde guerre mondiale, la composition du C.S.N.U est considérée aujourd’hui comme étant peu démocratique et moins représentative de l’ensemble des pays membres de l’O.N.U [2] . Dans toutes les régions du monde, des voix s’élèvent pour exiger une réforme de cette institution dans l’optique d’une amélioration de la gouvernance mondiale [3]. L’Afrique particulièrement, crie à la marginalisation. Le continent estime être faiblement représenté au C.S.N.U. Avec 54 États sur les 193 que compte l’Assemblée générale des Nations unies (A.G.N.U.), soit un quart de l’effectif total, l’Afrique ne dispose que de trois sièges non permanents. C’est d’ailleurs comme l’a si bien dit le président Félix Tshisekedi à l’A.G.N.U en septembre 2019, « la seule région du monde sans représentant permanent au Conseil de sécurité » [4].

De fait, les pays du continent organisés autour de l’Union africaine (U.A.), réclament depuis plusieurs décennies une représentation permanente avec droit de véto au C.S.N.U. Cependant, cette requête ne repose pas seulement sur la taille de leur effectif à l’A.G.N.U., mais bien plus sur le nombre des défis liés à la paix et à la stabilité sur le continent.

En effet, depuis 1945, l’Afrique est le théâtre de multiples crises et conflits qui animent malencontreusement son évolution. Le continent a accueilli 32 opérations de maintien de la paix sur les 71 décidées à ce jour par le C.S.N.U, soit près de la moitié des engagements militaires onusiens dans le monde. Aujourd’hui encore, sur les 14 missions de maintien de la paix en cours, huit sont localisées en Afrique. Sur un effectif total de 110 481 personnes affectées à ces missions à travers le monde, l’Afrique en accueille 93 032, soit 84% du contingent [5] . Par ailleurs, le continent totalise le plus de résolutions du C.S.N.U portant sur les questions de paix et de sécurité dans le monde [6]. C’est-à-dire le plus de crises et de conflits.

Bref, l’Afrique est incontestablement au cœur battant du C.S.N.U, aux premières loges de son agenda. Avec un tel niveau d’implication, le continent exige plus de places et de pouvoirs au sein de l’organe onusien. Cependant, vu les critères qui ont conduit à la création du C.S.N.U en 1946, et au regard des enjeux géopolitiques actuels qui animent la gouvernance mondiale, on peut s’interroger sur la capacité du continent à assumer plus de responsabilités.

Pour répondre à cette question, il est important dans un premier temps de comprendre les variables géopolitiques historiques qui ont conduit à la création du C.S.N.U. Par la suite, d’analyser la capacité africaine à assumer une telle responsabilité au regard des enjeux géopolitiques actuels. Et pour finir, de voir le cas échéant, les défis qui pèseraient sur l’efficacité d’une représentation africaine au C.S.N.U.

LES VARIABLES GEOPOLITIQUES HISTORIQUES QUI ONT CONDUIT A LA CREATION DU CONSEIL DE SECURITE

La naissance du Conseil de sécurité

Avant l’O.N. U, le monde a vu naitre en 1920 une première organisation de coopération sur les questions de paix et de sécurité collective, la S.D.N(Société des Nations). La mission principale de celle-ci était la résolution pacifique des différends entre les nations. Cependant, ses faiblesses et ses nombreux échecs à garantir la paix et la sécurité internationales avaient eu raison de son existence avec l’arrivée de la seconde guerre mondiale.

En 1945, c’est une communauté internationale marquée par un second conflit, qui décide de créer une nouvelle organisation dotée d’une capacité réelle à garantir un état de paix durable. Cette nouvelle approche de coopération entre les nations sera établie autour de l’O.N. U le 26 juin 1945. Son but sera de maintenir une paix durable entre les nations. Et ce par le biais d’une coopération internationale plus inclusive, et des actions efficaces contre toute situation de menace ou de rupture de la paix.

Toutefois, pour éviter l’expérience malheureuse de la S.D.N, la nouvelle organisation mondiale s’est dotée d’un organe restreint, ayant la capacité persuasive et dissuasive de garantir la paix et la sécurité dans le monde. Il s’agit du C.S.N.U dont la structure repose sur les cinq grandes nations sorties victorieuses de la seconde guerre (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie). Et représentant presqu’à part égale, la majorité de la démographie mondiale en 1945 (en tenant compte des empires coloniaux). Bref, entre capacités politico-stratégiques et taille démographique, le consensus avait été trouvé dans le camp des alliées pour une paix durable entre les nations.

La logique du consensus autour de la création du Conseil de sécurité

Tout d’abord, le C.S.N.U. a été établi sur un modèle à deux niveaux de compétence. D’un côté, nous avons le groupe des cinq membres permanents dotés d’un droit de véto, et de l’autre, celui des dix membres non permanents n’ayant aucun pouvoir de blocage réel. Selon la procédure de vote inscrite dans la Charte de l’O.N.U en son article 27 du chapitre V : « Chaque membre du C.S.N.U dispose d’une voix. Les décisions du C.S.N.U sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres. Les décisions du C.S.N.U sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l’Article 52, une partie à un différend s’abstient de voter » [7]. De fait, il suffit que l’un des cinq membres permanents parmi les 15 membres du C.S.N.U émette un vote négatif pour qu’une résolution ou une décision ne puisse être adoptée.
La formulation de cette procédure démontre qu’à la base, il y’a eu clairement une volonté de confier la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale aux cinq membres permanents en lien avec la détention du droit de véto.

Par la suite, le but assigné au C.S.N.U était de permettre à l’O.N. U de mener des actions rapides et efficaces afin de garantir durablement la paix et la sécurité internationales. Il s’agit évidemment d’une lourde responsabilité très exigeante en terme de capacités stratégiques et diplomatiques pour les pays membres du C.S.N.U. C’est clairement une référence faite à leurs capacités d’interventions et aux moyens d’actions qu’ils devraient disposer à la base. Avec, la concentration des pouvoirs entre les cinq grandes nations sorties victorieuse de la seconde guerre mondiale, on peut en déduire que les rédacteurs de la Charte avaient jugé qu’il s’agissait à cette époque des nations capables d’assumer une telle responsabilité.

Pour finir, notons que le ratio entre le nombre des États membres de l’A.G.N. U et les sièges disponibles au C.S.N.U n’a de cesse chutée au fil des années. En 1945, l’O.N. U comptait 51 États membres pour 11 sièges au C.S.N.U, soit 21,5% de son assemblée générale. Aujourd’hui, ce rapport se situe aux alentours de 8% avec les 193 États membres. Même avec la création de six nouveaux sièges non permanents en 1963, le déséquilibre entre ses deux organes principaux de l’O.N.U s’est toujours poursuivi. Cette évolution à contrecourant confirme tout simplement le caractère fondamentalement restreint du C.S.N.U, voulu par les rédacteurs de la Charte.

Bref, le paradigme ayant prévalu lors de la formation du C.S.N.U s’est articulé autour d’un groupe restreint de pays, dotés des capacités nécessaires pour assumer la responsabilité principale de la paix et de la sécurité dans le monde. Toutefois, c’est une conception considérée aujourd’hui comme archaïque [8]. Avec une A.G.N.U. qui a quasiment quadruplé en sept décennies, la majorité des États membres estiment qu’une démocratisation de l’institution sur la base d’une représentativité régionale s’impose. C’est dans ce sillage que les pays africains sous l’égide de l’U.A., dénoncent le fait que l’Afrique soit le seul continent absent du club des membres permanents. Ils exigent une place plus importante. Cependant, au regard des enjeux liés à une telle position, le chalenge qui se présente à eux est celui de la capacité d’un ou de deux pays du continent, à répondre aux exigences d’une telle responsabilité.

L’AFRIQUE EST-ELLE CAPABLE D’ASSUMER UNE REPRESENTATION PERMANENTE AU CONSEIL DE SECURITE  ?

L’Afrique peut-elle dire « non » là où tout le monde dit « oui » ?

Avoir une place de membre permanent au C.S.N.U, c’est détenir une capacité d’influence significative sur la gouvernance mondiale. C’est avoir la propension à faire valoir une opinion qui peut être contradictoire, et d’en garantir son respect au-delà de tous les enjeux. Bref, c’est en quelque sorte pouvoir dire « non » et assumer, lorsque tout le monde dit « oui » et inversement. Une voix entendue : voici le sens d’une place de membre permanent au C.S.N.U.

Par ailleurs, la société internationale n’est pas régit par une autorité centrale supérieure aux États. Et les règles de droit international sont très souvent bafouées. Dans un tel contexte, le respect d’un point de vue antagoniste ne peut être garanti que par des moyens de persuasion diplomatiques et/ou de dissuasion stratégiques entre les Nations. Si donc les pays du continent souhaitent avoir des places de membres permanents, seraient-ils capables de garantir le respect de leur véto ? Car avoir le droit de véto est une chose, mais le défendre en est une autre qui pourrait s’avérer bien plus difficile que son obtention. Toutefois, il y a un constat assez clair en Afrique. Les 55 pays membres de l’U.A. ont déjà du mal à assurer la paix et la stabilité sur le continent. Et la quasi-totalité des conflits sur le continent trouvent leur épilogue avec un soutien ou une intervention extérieure. C’est une situation qui suscite bien des interrogations sur la compétence de l’Afrique face aux enjeux de paix et de sécurité en dehors du continent.

Une analyse des conflits récents et en cours en Côte d’Ivoire, en Libye, au Mali, en R.D.C, en R.C.A et au Sud soudan dévoile une incapacité africaine à répondre aux défis sécuritaires sur le continent. Cette défaillance s’explique non seulement par la faiblesse des moyens opérationnels et financiers des pays du continent, mais surtout par l’absence de consensus autour des positions de l’U.A. Avec autant d’inconsistances, il est difficile de concevoir qu’un ou deux pays du continent seraient capables de garantir le respect d’une opinion contradictoire aux C.S.N.U. Car en l’état actuel des choses, ils n’en n’ont pas les moyens. Cependant, les relations entre les États depuis la seconde guerre mondiale ont connu beaucoup d’amélioration. Le développement du multilatéralisme est venu renforcer la coopération entre les Nations et apaiser les tensions. La puissance militaire demeure certes le principal éléments d’influence international, mais ne suffit plus à elle seule à imposer la paix ou à garantir la sécurité dans le monde. La négociation est une option de plus en plus privilégié. Même en l’absence d’une autorité internationale dotée des pouvoirs supranationaux, il y a un système de gouvernance mondiale qui se met progressivement en place à travers la multiplication des organisations intergouvernementales. Certes, les crises et conflits perdurent, mais plusieurs différends aujourd’hui se règlent sur le terrain diplomatique plutôt que stratégique. De fait, on peut estimer que cette évolution des relations internationales offre une fenêtre d’opportunité à l’Afrique. Car, dans une volonté d’amélioration de la gouvernance mondiale, c’est-à-dire d’aller vers plus de démocratie, d’inclusion et de participation des États, le continent pourrait sur la base du critère de représentativité décrocher un ou deux sièges permanents.

La variable « représentativité » : opportunité unique pour une présence africaine au sein des membres permanents

Autant la faiblesse des moyens stratégiques et diplomatiques des pays du continent constitue un handicap réel pour assurer la paix et la stabilité dans le monde, autant leur présence limitée au C.S.N.U. est considérée comme une marginalisation. Les pays africains représentent un quart de l’effectif de l’A.G.N.U. Depuis la mise en place C.S.N.U, près de la moitié des opérations de maintien de la paix décidées ont été menées sur le continent. Les questions africaines occupent l’essentiel de l’agenda du C.S.N.U. Par ailleurs, les résolutions du C.S.N.U concernant l’Afrique sont très souvent critiquées pour leur ignorance délibérée des plans et solutions proposées par les États africains au sein de l’U.A. Ce qui malheureusement constitue l’une des causes des échecs des missions de maintien de la paix sur le continent.

Fort de tous ces éléments, continuer de maintenir le continent africain en dehors de la sphère de décision principale du C.S.N.U revient à présider aux destinées de l’Afrique sans les africains. Pour les pays du continent, il s’agit d’une injustice et elle doit être réparée [9]. C’est sous cet angle d’approche que s’inscrit la requête africaine portant sur la réforme du C.S.N.U. Les États africains exigent une représentation plus importante au sein du C.S.N.U avec au moins deux sièges permanents et cinq non permanents [10] . Ils l’ont fait savoir dans la déclaration des Chefs d’État et de Gouvernement de l’O.U.A à Hararé en juin 1997. En juillet 2005, ils ont soumis à l’A.G.N.U une proposition commune pour la réforme des Nations unies intitulée « le Consensus d’Ezulwini ». Et depuis lors, cette revendication a conservé toute sa substance et son intérêt.
Au demeurant, la vision africaine sur la structure et la composition du C.S.N.U est clairement à l’opposé de celle qui a prévalu lors de la création de cet organe. Elle s’inscrit dans une logique d’amélioration de la gouvernance mondiale, et met en avant le principe de « représentativité pour l’ensemble des régions du monde », pour plus de légitimité. De fait, vu sous cet angle, le continent devrait avoir une présence plus importante au C.S.N.U Mais pour ce faire, il y a bien des défis qui conditionnent l’efficacité d’une telle responsabilité.

LES DEFIS D’UNE REPRESENTATION PERMANENTE AFRICAINE AU CONSEIL DE SECURITE

La construction d’un consensus autour de l’autorité de l’Union africaine

L’Afrique est constituée de 55 pays dont la majorité sont parmi les plus pauvres du monde [11] . La faiblesse de leurs moyens financiers et opérationnels n’est plus à démontrer, mais plutôt leur incapacité à faire consensus, qui reste incompréhensible malgré une unité d’intérêts. L’U.A. est fragilisée de l’intérieur par ses propres États membres qui n’accordent qu’une considération limitée à ses résolutions. Ceci complique davantage son déploiement stratégique et diplomatique sur le continent, et a fortiori en dehors.

L’Afrique a du mal à parler d’une seule voix. La recherche d’un positionnement stratégique sur le continent pousse très souvent certains États à défier les plans et solutions proposés par l’Union. On se rappelle encore de l’affrontement diplomatique entre le Nigéria et l’Afrique du Sud en 2011 durant la crise post-électorale en Côte d’ivoire. On peut également citer le contrepied des représentants africains au C.S.N.U vis-à-vis de l’U.A en 2011 lors du vote de la résolution 1973 pour une intervention militaire en Lybie. Alors que l’U.A préconisait une solution axée sur un plan de cessez-le-feu et l’ouverture d’un dialogue national, les trois pays africains au C.S.N.U ont votés tous pour une intervention militaire. Des attitudes incohérentes qui mettent en péril la crédibilité l’organisation panafricaine. Pourtant, l’institution a besoin de plus de solidarité de la part des États-membres pour faire face aux multiples enjeux qui animent l’évolution du continent.

Afin de garantir une représentation efficace au C.S.N.U, il serait fondamental pour l’U.A. de s’affirmer déjà sur le plan continental comme étant l’autorité suprême en charge des questions de paix et de sécurité. Les États-membres doivent pouvoir parler d’une seule voix. C’est-à-dire faire consensus et respecter la position consensuelle. Cette affirmation sur le plan continental est forcément tributaire de l’intérêt qu’accorde les États membres à l’autorité de l’U.A, du respect des résolutions prises au sein de cette l’institution, et de la régularité dans les contributions financières pour s’affranchir progressivement des financements extérieurs. Bref, il est urgent d’adopter le principe d’un alignement collectif sur les positions de l’U.A pour donner une force aux faiblesses individuelles des États-membres.

Une proposition de réforme plus réaliste

Selon le Consensus d’Ezulwini ou encore « la Position commune africaine sur réforme des Nations Unies », les pays du continent exigent au moins deux sièges permanents avec droit de véto, en plus de cinq autres non permanents. C’est une requête qui se fonde sur l’exigence d’un caractère représentatif du C.S.N.U pour l’ensemble des régions du monde. Le continent africain voudrait non seulement avoir son mot à dire, mais également s’assurer d’être entendu au sein de cette instance.

Pourtant, même avec des représentants permanents dotés d’un droit de véto, rien ne garantit que le continent se ferait entendre. Pour preuve, les représentants africains actuels au C.S.N.U ne suivent pas forcement les recommandations de l’U.A lors des débats ou des votes. Leurs positionnements dans les résolutions du C.S.N.U sont généralement tributaires des variables de politique nationale plutôt que de vision continentale. Certes, cela ne remet pas en cause la pertinence du « Consensus d’Ezulwini », mais suscite des interrogations sur sa finalité. Car il s’agit de garantir l’échos des positions du continent lors des prises de décisions au C.S.N.U. En d’autre termes, les représentants africains devraient adopter une posture de relayeurs d’opinion pour le compte de l’U.A, et non d’émetteurs des points de vue guidés par des intérêts nationaux. Malheureusement, c’est un détail fondamental qui brille par son absence dans la formulation du « Consensus d’Ezulwini ». Néanmoins, comment pourraient-on contraindre des États souverains qui évoluent dans un contexte intergouvernemental ?

Assurément, la réponse à cette question est peu évidente. Cependant, il existe une alternative à cette situation. L’U.A dispose déjà d’un organe permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Il s’agit du Conseil de Paix et de Sécurité (C.P.S) créé en décembre 2003. Les résolutions de cet organe constituent par principe la base du positionnement de l’organisation continentale dans la gestion des questions de paix et de sécurité. De fait, en l’absence de tout assurance sur le principe de fidélité des États-membres vis-à-vis de l’Union, cet organe pourrait rentrer dans la structure du modèle de représentation du continent au C.S.N.U. En effet, le C.P.S pourrait occuper les deux sièges permanents en lieu et places des États. Et les cinq sièges non permanents pourraient être redistribués entre les États régulièrement membres de cet organe. Le C.P.S occuperait ainsi deux sièges pour deux voix et un véto afin de respecter le nombre des places réclamées. Vu que, l’opinion de l’Afrique au C.S.N.U devrait être le reflet de la position du C.P.S de l’U.A, cette formule serait la plus réaliste et efficace en l’état actuel des choses.

Conclusion

La logique ayant prévalu lors de la mise en place du C.S.N.U était celle d’un groupe restreint de pays, dotés des capacités nécessaires pour garantir une situation de paix durable entre les nations. Elle n’avait pas tenue compte de la représentativité pour l’ensemble des régions du monde ou des pays membres de l’A.G.N.U. Pourtant, c’est cet argument qui cristallise aujourd’hui les nombreux appels à la réforme du C.S.N.U à travers le monde. Plusieurs pays membre de l’A.G.N.U estime que la composition du C.S.N.U ne reflètent plus la physionomie du monde actuel. Une actualisation s’impose pour plus d’équité et de légitimité allant dans le sens d’une amélioration de la gouvernance mondiale. Pour les pays africains, il est question de mettre fin à une injustice qui perdure. Dans un mémorandum soumis à l’A.G.N. U en 2005, l’U.A exige sept places au sein du C.S.N.U dont deux permanentes avec droit de véto et cinq autres non permanentes. Le continent justifie cette requête par la place qu’il occupe dans l’agenda du C.S.N.U et la taille de son effectif au sein de l’A.G.N.U.

L’Afrique voudrait avoir une voix qui compte au sein de cet organe. C’est-à-dire plus d’implication et de responsabilité dans la gestion des affaires du continent et du monde. Pourtant, l’incapacité de l’organisation panafricaine à trouver des solutions aux multiples problématiques liées à la paix et à la sécurité sur le continent ne joue pas en sa faveur. Si l’on se base sur le paradigme fondateur du C.S.N.U qui met en avant la capacité des pays membres permanents à garantir la paix et la sécurité internationale, il est difficile de concéder une telle responsabilité à un pays africain en l’état actuel des choses. Car aucun d’entre eux ne serait à la hauteur des compétences requises. Cependant, c’est une logique qui n’est pas partagé par l’U.A. L’organisation continentale milite pour un C.S.N.U représentatif pour l’ensemble des régions du monde. Elle estime qu’avec un effectif représentant le quart de l’A.G.N. U, il est inconcevable aujourd’hui de tenir le continent en dehors du groupe des membres permanents. Ce d’autant plus que c’est la région du monde qui occupe l’essentiel de l’agenda du C.S.N.U. C’est-à-dire le plus de résolutions portant sur les questions de paix et de sécurité, et près de la moitié des opérations de maintien de la paix décidées depuis 1946. Bref, avec autant d’implications sur le continent, continuer à ignorer l’urgence d’une représentation africaine parmi les membres permanent du C.S.N.U, c’est proprement vouloir présider à la destinée de l’Afrique sans le africains.

La question n’est plus de savoir si le continent africain est prêt à assumer plus de responsabilité, mais plutôt de savoir s’il en à le droit au même titre que les autres régions du monde.

Toutefois, en attendant une éventuelle réforme du C.S.N.U, l’U.A tient déjà sa proposition de réforme. Et le continent est résolu à se faire entendre. Pourtant, même avec de nouvelles responsabilités au C.S.N.U, rien ne garantie que les pays africains seront entendus. Vu que le positionnement des États lors des débats et des votes au sein de cet organe est généralement tributaire des variables de politiques nationales plutôt que de vision continentale. Évidement, c’est une autre paire de manches qui vient se greffer à l’ambition africaine. Cependant, la solution à cette problématique pourrait venir de l’intérieur de la structure administrative de l’organisation panafricaine. En effet, le C.P.S de l’U.A pourrait occuper les deux places permanentes avec droit de véto en lieu et place des États, et les cinq autres places pourraient être redistribuées entre les pays membres du C.P.S. Vu que les résolutions du C.P.S constituent le point de vue de l’U.A, être représenté directement par cet organe permettrait à l’Afrique de se faire convenablement entendre. Et une telle configuration garantirait et protègerait la forme et le fond de l’opinion de l’U.A au C.S.N.U. Elle redonnerait à l’U.A toute son autorité sur la gestion des affaires du continent. Elle réduirait l’impact des ingérences extérieures dans la gestion des questions de paix et de sécurité sur le continent. Elle apporterait plus d’efficacité aux résolutions adoptées par le C.P.S dans la gestion des crises et conflits sur le continent.

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