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LES ENJEUX DE SÉCURITE DE L’INDE EN ASIE DU SUD. Olivier DA LAGE

mardi 1er novembre 2022 Olivier DA LAGE

L’Inde, rivale en retrait de l’emprise chinoise, acquiert désormais certains attributs de la puissance (1ère population mondiale, 5ème rang pour le PIB). Pour analyser son émergence, Olivier Da Lage (1) plonge dans les racines historiques profondes (théorie de La Mandala, non-alignement, autonomie stratégique et découplage...) qui permettent d’éclairer encore sa géopolitique contemporaine. Mais l’auteur déconstruit largement les faux semblants et les contradictions d’une Inde parfois hésitante (et/ou soucieuse) sur ses choix internationaux. Il démêle de façon passionnante les ambiguïtés et les difficultés du pays à se placer en équilibre entre l’Occident, la Russie et la Chine. Si cette dernière est le grand défi, il s’agit aussi de maintenir cette doctrine dans un environnement international instable...

(1) Olivier Da Lage est journaliste à RFI. Il vient de publier : « L’Inde, un géant fragile ». Editions Eyrolles.

LES ENJEUX DE SÉCURITE DE L’INDE EN ASIE DU SUD

Forte de sa population, qui, à près d’1,4 milliard d’habitants, s’apprête à dépasser celle de la Chine pour faire de l’Inde le pays le plus peuplé du monde, de son économie qui, à l’aune de son PIB mesuré en dollars, vient de dépasser celle du Royaume Uni pour se classer au cinquième rang mondial (alors qu’elle est déjà troisième en parité de pouvoir d’achat), l’Union indienne, également courtisée par les Occidentaux pour faire contrepoids à la Chine, et par la Russie au nom d’un lien déjà ancien, s’imagine à brève échéance un avenir de puissance mondiale. Le gouvernement de Narendra Modi voit déjà son pays en Vishwa Gourou (enseignant, guide du monde). Mais pour atteindre ce statut, pour elle-même comme aux yeux des autres puissances, l’Inde doit auparavant surmonter de nombreux obstacles et handicaps.

I - Le cadre conceptuel de la politique extérieure et de sécurité de l’Inde

La vision stratégique de l’Inde est largement façonnée par l’approche définie par Kautilya au IVe siècle avant notre ère ainsi que par le non-alignement théorisé et mis en place par Jawaharlal Nehru après l’indépendance en 1947. Bien que l’Inde dont nous parlons soit l’Union indienne née de la partition (amputée par conséquent du Pakistan et du Bangladesh, ex-Pakistan oriental), la projection géopolitique mentale des élites indiennes est largement héritée de celle de l’empire britannique de l’Inde pré-indépendance s’étendant même à la Birmanie, au Népal et même à une partie de l’Afghanistan.

1. Kautilya et la théorie de la Mandala (les alliances de revers)

Kautilya (également connu sous le nom de Chankya) était l’influent conseiller et principal ministre de l’empereur Chandragupta Maurya au IVe siècle avant J-C. On le présente parfois comme le « Machiavel indien ». Son nom a traversé les siècles comme auteur (du moins principal) d’un magistral traité de sciences politiques, l’Arthashastra qui aborde toutes les questions liées au gouvernement d’un Etat. En ce qui concerne la politique étrangère, il définit la théorie de la Mandala (cercle, en sanskrit) qui peut se résumer ainsi : un pays voisin est un ennemi naturel et par conséquent, le voisin du voisin est un allié naturel. Cette vision concentrique faite d’une alternance d’ennemis et d’alliés encadre la politique étrangère et de sécurité suivie par l’Union indienne depuis plus de soixante-quinze ans, indépendamment de la couleur politique du gouvernement en place.

De fait, cette théorie de la Mandala rend assez bien compte des relations internationales de l’Inde avec son voisinage. Le Pakistan et la Chine sont à ranger dans la catégorie des voisins hostiles ; d’autres voisins, tels que le Népal, le Bhoutan, le Bangladesh, le Sri Lanka, ou la Birmanie ne sont pas traités en ennemis, mais soit en quasi-protectorats, soit en Etats-tampons. Pour leur part, la Russie, l’Iran, les pays du Golfe, l’Afghanistan (hors talibans) le Vietnam ou le Japon répondent assez bien à la définition d’une (quasi) alliance de revers dirigée principalement contre le Pakistan, ou, dans les deux derniers cas, contre la Chine.

2. L’autonomie stratégique : du non-alignement au multi-alignement

D’emblée, le nouveau gouvernement de l’Inde indépendante, menée par Nehru qui cumule les postes de chef du gouvernement et de ministre des affaires étrangères place la politique étrangère indienne sous le signe de l’autonomie stratégique, mantra de tous les gouvernements indiens jusqu’à ce jour. Nehru, qui avec Nkruma et Tito sera l’un des pères du non-alignement, mène une politique neutraliste penchant toutefois du côté soviétique, ne serait-ce que parce que les Etats-Unis penchaient du côté pakistanais. Au nom de l’autonomie stratégique, l’Inde refuse le principe même des alliances figeant et obligeant leurs membres, quelles que soient les évolutions des situations.

L’Inde s’approchera toutefois de très près d’une alliance qui ne dit pas son nom lorsque le 9 août 1971, Indira Gandhi conclut avec l’URSS un « traité de paix, d’amitié et de coopération ». Geste hardi qui permet à New Delhi peu après d’entrer en guerre contre le Pakistan aux côtés des rebelles bangladais alors même que le Pakistan peut compter sur les soutiens américains et Chinois. L’apparition opportune de sous-marins soviétiques en appui de l’Inde dissuadera les marines américaine et britanniques d’intervenir contre les forces indiennes et la naissance du Bangladesh en décembre 1971 grâce à la victoire indienne marquera le triomphe de ce non-alignement élastique pratiqué par New Delhi.

Cette vision autocentrée et très utilitaire des relations internationale donne le sentiment d’une priorité donnée aux relations bilatérales. Il faut s’imaginer la chakra d’Ashok (le symbole bleu figurant au centre du drapeau indien) ou, plus prosaïquement, une roue de bicyclette dont les rayons symboliseraient les relations avec les différents pays : l’important est qu’aucune de ces relations n’interfère avec les autres. Le découplage est total. C’est ce qui permet à l’Inde d’avoir de bonnes relations à la fois avec la République islamique d’Iran, Israël ou l’Arabie Saoudite sans qu’aucun ne trouve à y redire. L’Inde n’accepte pas que ses partenaires s’ingèrent dans les relations qu’elle peut avoir avec d’autres. On notera que l’inverse n’est pas vrai, New Delhi n’hésitant pas à juger la qualité des rapports qu’elle peut avoir avec ses interlocuteurs en fonction des relations de ces derniers avec le Pakistan.

Si l’autonomie stratégique et le refus des alliances formelles font consensus en Inde à travers l’ensemble du spectre politique, l’actuel gouvernement nationaliste hindou que dirige Narendra Modi ne montre aucun intérêt pour le non-alignement comme, d’une manière générale, tout ce qui rappelle Nehru accusé de naïveté face à la Chine. Pourtant, à bien des égards le BJP au pouvoir suit une politique que n’aurait pas renié le premier chef de gouvernement de l’Inde indépendante, comme on l’a vu dans la crise ukrainienne. L’habillage est cependant différent. Le chef de la diplomatie, S. Jaishankar, réfute la notion de non-alignement qui relèverait d’un idéalisme irréaliste pour lui substituer celle de multi-alignement, fondée pour sa part sur un réalisme plaçant au cœur l’intérêt national. En pratique, cela ne change pas grand-chose ainsi qu’on le verra plus bas.

II - L’ordre international (régional et mondial) vu par les Indiens

S’il est vrai que toute politique étrangère commence par le voisinage, les réussites de l’Inde sont à cet égard sont assez discutable et, là encore, quel que soit le gouvernement au pouvoir. Lorsqu’il était dans l’opposition, Narendra Modi n’avait pas de mots assez durs à l’encontre du gouvernement dirigé par le parti du Congrès, accusé de faiblesse à l’égard de Pakistan ou de brader le territoire national au profit du Bangladesh. Mais une fois élu, Modi invite les dirigeants de tous les pays voisins, Pakistan inclus, à la cérémonie d’investiture qui se tient à Delhi. Mieux, quelques mois plus tard, de retour de Russie, il fait atterrir son avion à Lahore pour souhaiter en personne bon anniversaire au premier ministre pakistanais Naaz Sharif. Las ! Peu de temps après, des attentats commis par des terroristes infiltrés du Pakistan amènent l’Inde à durcir à nouveau son attitude à l’encontre d’Islamabad.

S’agissant du Bangladesh en revanche, l’accord frontalier négocier par le Congrès au pouvoir et bloqué par le BJP dans l’opposition est signé cérémonieusement par le gouvernement dirigé par le BJP après l’accession de Modi à la tête du pays.
Avec le Népal, comme par le passé, le gouvernement de New Delhi ne peut s’empêcher de faire pression sur la politique intérieure de son petit voisin en organisant un blocus frontalier, ce qui a pour effet de rendre les avances chinoises beaucoup plus attrayantes aux yeux des Népalais.

A l’échelle internationale, l’Inde, pourtant très active dans les opérations de maintien de la paix de l’ONU, semble méfiante vis-à-vis des organisations multilatérales au sein desquelles son influence paraît se diluer. D’autant que ce grand pays n’a qu’un petit millier de diplomates à déployer sur la planète (et au siège du ministère des Affaires extérieures) soit un nombre comparable à celui dont disposent respectivement les Pays-Bas ou Singapour !

New Delhi préfère nettement les organisations plurilatérales dans lesquelles elle estime que ses intérêts seront mieux servis : BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), SCO (Organisation de coopération de Shanghai), ASEAN, IPEF ((Indo Pacific Economic Framework qui rassemble 14 pays à l’initiative des Etats-Unis.), Quad (Australie, Etats-Unis, Japon et Inde), le « Quad du Moyen-Orient » (EAU, Etats-Unis, Israël, Inde), Trilatérale (France, EAU et Inde), etc. Ce qui lui permet de se déployer à volonté tout en restant à l’écart des dispositifs qui lui déplaisent, comme le volet commercial de l’IPEF.

Aux Nations-Unis, la frustration des Indiens est à son comble : son objectif d’être admis parmi les membres permanents du Conseil de sécurité est en permanence reporté à plus tard malgré les bonnes paroles des Etats-Unis, du Royaume Uni ou de la France alors qu’elle estime que sa place dans le monde justifierait pleinement un statut de membre permanent. Le fait est que chaque fois que l’Inde a siégé au Conseil de sécurité en tant que membre non permanent, elle s’est surtout signalé par son abstention dans les dossiers délicats, du fait de sa vive réticence à se fâcher avec quiconque.

1. Le cas de l’Indo-Pacifique

Parler du concept d’Indo-Pacifique, désormais à la mode, c’est désigner en creux la menace chinoise et le besoin de ses adversaires potentiels de coopérer pour la contenir. En ce qui concerne l’Inde, cela renvoie à la défaite militaire de 1962 sur les hauteurs de l’Himalaya. La stratégie chinoise vis-à-vis de l’Inde est assez simple : il s’agit de fixer les Indiens sur un front terrestre tandis que la marine chinoise se déploie sur les mers alentours. C’est ainsi que l’on peut comprendre la remise en cause de la ligne frontalière que les Chinois n’ont d’ailleurs jamais reconnue, car héritée de la colonisation (la « Ligne McMahon ») et les incidents à répétition comme les affrontements de Galwan en juin 2020 qui ont fait une vingtaine de morts parmi les soldats indiens et un nombre inconnu de victimes côté chinois, où les incursions au Ladakh depuis deux ans, non reconnues par le gouvernement indien mais attestées par des photographies satellites commerciales. Dans le même temps, Pékin poursuit sa stratégie d’encerclement par l’obtention de facilités (voire de bases) navales au Sri Lanka, au Pakistan et désormais à Djibouti et les tentatives en ce sens (non couronnées de succès jusqu’à présent) au Bangladesh, menaçant potentiellement les routes maritimes permettant à l’Inde de s’approvisionner en hydrocarbures. Comme au jeu de Go, il faut rompre un encerclement par un autre, d’où la multiplication de partenariats de sécurité avec des acteurs régionaux ou internationaux qui se traduisent, entre autres, par des manœuvres navales communes avec Singapour, le Vietnam, le Japon, l’Australie, les Etats-Unis ou la France. S’agissant de cette dernière, l’Inde coopère sur le plan naval dans l’Océan indien depuis 2008 et les manœuvres Atalante contre les pirates au large de la Corne de l’Afrique. L’ancienne position indienne considérant que la France était un pays colonialiste devant quitter l’Océan indien a changé du tout au tout et désormais, la coopération navale entre Paris et New Delhi est considérée comme un axe stratégique majeur par les Indiens. Par ailleurs, contrairement à ses voisins qu’elle n’a cessé de mettre en garde contre le piège de la dette, l’Inde s’est constamment tenue à l’écart des « nouvelles routes de la soie » chinoise lancées par le président chinois Xi Jinping.

Dans la même veine, après un lancement raté en 2007 du fait des réticences indiennes à l’époque, le « dialogue quadrilatéral », connu sous le nom de Quad qui associe, outre l’Inde, le Japon, l’Australie et les Etats-Unis a pour objectif clairement identifié de contenir l’influence chinoise dans cette zone « indo-pacifique ». Russes et Chinois ne s’y trompent pas qui dénoncent sévèrement cette « OTAN asiatique ».

Pareillement, l’Inde a rejoint l’IPEF dès sa constitution à l’initiative des Etats-Unis en mai 2022 alors qu’elle a refusé en 2019 de rejoindre une organisation similaire, rassemblant presque les mêmes pays (sauf que la Chine y prend la place des Etats-Unis), le RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership).

2. Le défi chinois

Si Pékin et New Delhi s’entendent pour affirmer depuis des années que le XXIe siècle sera le « Siècle de l’Asie », le désaccord est entier sur ce que l’une et l’autre entendent par là. Sans développer davantage ce que nous avons déjà évoqué concernant la perception de la « menace chinoise » par les Indiens, force est de constater que l’équation est plus complexe et ne se réduit pas à une confrontation : la relation entre les deux géants asiatiques est certes faite de rivalité et d’hostilité, comme cela a été vu précédemment, mais également de coopération.

La rivalité et l’hostilité sont très présentes, avec la tension frontalière dans l’Himalaya, les vetos persistants de la Chine au Conseil de sécurité s’agissant des projets de résolution désignant comme terroristes des militants islamistes réfugiés au Pakistan où les décisions indiennes de boycotter des marchandises chinoises, l’interdiction d’applications chinoises et de smartphones made in China. La projection d’une séquence vidéo à la gloire de l’Armée populaire de libération consacrée aux affrontements de Gulwan à l’ouverture du XXe congrès du Parti communiste chinois en octobre 2022 semble mal augurer des relations sino-indiennes pour l’avenir immédiat. Mais ce climat délétère n’a pas empêché les échanges commerciaux de progresser au cours de ces dernières années, même durant la crise du Covid !

Par ailleurs, Indiens et Chinois sont confrontés aux mêmes défis climatiques, notamment la fonte des glaciers himalayens et sont donc condamnés à coopérer, voire à œuvrer de conserve au sein des instances internationales.

III - L’imprévu complique l’équation indienne

Mais les cartes régionales ont été rebattues en profondeur par deux événements imprévus survenant à un semestre d’écart et laissant la diplomatie indienne démunie, privée d’atouts majeurs sur lesquels elle fondait une grande partie de sa stratégie : la prise de Kaboul par les Talibans le 15 août 2021 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022.

Puissance de statu quo, même à l’ère volontariste d’un Narendra Modi, l’Inde a horreur des changements impromptus dont elle ne maîtrise pas le cours.

1. Le retour des Talibans à Kaboul

La reprise du pouvoir par les Talibans en Afghanistan n’apporte pour l’Inde que de mauvaises nouvelles et ravive des souvenirs tout aussi déplaisants, lorsqu’ils étaient les maîtres du pays entre 1996 et 2001.

Ce sont eux qui sont à l’origine d’attentats contre les diplomates et les ressortissants présents en Afghanistan au cours de la période récente et, à New Delhi, on redoute que le pays ne redevienne une base pour les terroristes s’en prenant aux intérêts indiens.

L’Inde perd soudainement un double investissement massif : financièrement, les sommes engagées dans l’aide et la reconstruction de l’Afghanistan se montent à près de trois milliards de dollars depuis 2001 et politiquement, l’Inde a trouvé dans les présidents Hamid Karzai et Ashraf Ghani des partenaires d’autant plus accueillants qu’ils se méfiaient de leur voisin pakistanais, parrain des Talibans. On ne saurait mieux illustrer la théorie de la Mandala !

Enfin, l’Afghanistan était pour l’Inde la porte d’entrée naturelle vers les marchés d’Asie centrale et les richesses minières et énergétiques de ces ex-républiques soviétiques.

Heureusement, tout n’est pas perdu avec la chute du régime d’Ashraf Ghani et le retour des Talibans : l’Inde sait pouvoir compter sur la Russie pour minimiser ses pertes et consolider sa place en Asie centrale. C’est la garantie que vient apporter à New Delhi le président russe Vladimir Poutine en décembre 2021, l’un des très rares déplacements à l’étranger du chef de l’Etat russe depuis la crise du Covid-19. Mais le 24 février, la Russie envahit l’Ukraine.

2. L’invasion de l’Ukraine par la Russie

La guerre déclenchée par Moscou plonge l’Inde, comme tant d’autres – mais certainement bien davantage que beaucoup – dans une consternation où se mêlent des questions de fond et des considérations d’opportunisme.
L’Inde se garde bien de condamner l’intervention russe. D’une part, cela lui serait très difficile et de l’autre, elle n’en a pas envie. En Inde, tout comme en Afrique ou en Amérique Latine, la Russie d’aujourd’hui est vue comme un prolongement de l’Union soviétique dont on n’a pas oublié le soutien constant dans les moments difficiles. A cela s’ajoute un fonds antiaméricain encore présents au sein de l’appareil diplomatique encore fortement marqué par le neutralisme nehruvien, le parti communiste indien n’a guère changé son approche en la matière non plus, quant aux nationalistes hindous, ils oscillent entre une approche pro-occidentale encouragée par la diaspora indienne aux Etats-Unis et un anti-occidentalisme croissant au nom du retour aux valeurs culturelles authentiques de l’Inde de toujours.

Comme à son habitude et presque par réflexe, l’Inde s’est abstenue lors des votes au Conseil de sécurité (où elle siège comme membre non permanent) dans les premiers votes sur des résolutions condamnant l’intervention russe, et résiste constamment aux pressions occidentales visant à l’attirer sur les positions européenne et américaine.

Mais au-delà de l’habitude qui conduit l’Inde à s’abstenir sur la presque totalité des sujets délicats, des considérations spécifiques ont guidé en la matière la diplomatie de New Delhi qui a fort peu apprécié les incitations publiques émanant des Etats-Unis, auxquels les Indiens reprochent encore leur départ précipité d’Afghanistan sans préavis ni consultation, ou de l’Union européenne, qui tout en demandant aux Indiens de prendre des sanctions contre Moscou, continuaient d’acheter aux Russe leur pétrole et leur gaz. Du reste, les difficultés de Moscou à écouler son pétrole en raison des sanctions européennes ont permis aux Indiens d’augmenter sensiblement leurs importations de pétrole russe à prix sacrifié. Principes et opportunisme se rejoignent. Mais deux autres raisons ont conduit l’Inde à se garder de toute condamnation : les armements russes constituent encore la majorité des équipements militaires de l’Inde et il ne s’agit pas seulement de stocks, mais aussi de maintenance et d’approvisionnement en munitions. Couper tout net avec la Russie est donc inenvisageable. Par ailleurs, malgré le rapprochement spectaculaire entre Moscou et Pékin, la Russie est encore vue par l’Inde comme un contrepoids à la Chine. Rompre avec Moscou reviendrait à jeter davantage encore la Russie dans les bras de la Chine. En dépit de l’autonomie stratégique revendiquée, l’Inde demeure encore assez largement dépendante de la Russie.

Pour autant, le malaise est palpable, contrairement à ce qui s’est passé lors de l’annexion russe de la Crimée en 2014, lorsque la diplomatie de New Delhi avait invoqué des intérêts légitimes russes. Rien de tel cette fois : les communiqués indiens réaffirment leur attachement à l’intégrité territoriale des Etats (sans dire toutefois qui la menace). Par ailleurs, les mauvaises performances des chars et avions russes ne sont pas passées inaperçues chez les militaires indiens qui utilisent le même matériel, d’autant que les difficultés logistiques russe privent l’armée indienne des munitions dont elle a besoin pour ses équipements.

Par ailleurs, la prolongation du conflit pèse sur une économie déjà minée par un chômage et une inflation élevés. Ce malaise s’est exprimé publiquement pour la première fois par la bouche de Narendra Modi en présence de Vladimir Poutine lors du sommet de l’Organisation de coopération de Shanghai à la mi-septembre 2022 lorsque le premier ministre indien a déclaré que le temps n’était pas celui de la guerre, ce qui a été unanimement interprété comme une critique voilée de la politique russe.

Enfin, il ne s’agit pas non plus d’indisposer les Occidentaux, et notamment les Américains, indispensables à la stratégie maritime de l’Inde afin de contenir la menace navale chinoise. Bon gré mal gré, les Occidentaux ont dû se résoudre à prendre en compte les contraintes indiennes car eux aussi ont besoin de l’Inde face à la Chine, tout en espérant qu’avec le temps, l’Inde finira par se distancier de la Russie, ce qui n’est pas impensable car les éditoriaux et tribunes publiées par la presse indienne sont de plus en plus nombreux à noter que la position de neutralité actuelle n’est pas tenable à long terme tant la prolongation de la guerre et des destructions en Ukraine place l’Inde en contradiction avec les principes qu’elle affiche par ailleurs.

Conclusion

Pour répondre aux défis auxquels elle doit faire face en matière de sécurité et de politique étrangère, l’Inde ne manque pas d’atouts, à commencer par son indiscutable savoir-faire en matière de gestion des contradictions qui se traduit par une grande souplesse dans l’argumentation en fonction des situations et des interlocuteurs, que l’on retrouve dans la prédilection indienne pour la participation à de multiples forums thématiques aux objectifs limités.

Mais ce qui fait sa force est aussi une faiblesse, car la façon dont elle assume sans complexe ses contradictions est parfois perçu comme de la duplicité par ses partenaires. Par ailleurs, l’ambition de l’Inde de jouer un rôle international comparable à celui des grandes puissances établis ne se heurte pas seulement à son refus instinctif de prendre position sur les questions controversées, mais à des limites dues au manques de moyens. Certes, l’Inde est désormais la cinquième puissance économique mondiale, mais son PIB n’est encore que le sixième de celui de la Chine et si le ministère des Affaires extérieures est peuplé de diplomates expérimentés et très compétents, ils ne sont qu’un petit millier, ce qui place ce pays-continent au même niveau que Singapour ou les Pays-Bas, rendant quasiment impossible une politique d’influence efficace, faute de disposer d’agents en nombre suffisant pour assurer une présence partout où elle pourrait faire avancer les intérêts indiens.

Olivier DA Lage, le 1er novembre 2022

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TRUMP REINVENTE LA SOUVERAINETE LIMITEE. Par Pascal Boniface

Une mondialisation d’Etats-Nations en tension

LES THEORIES DES RELATIONS INTERNATIONALES AUJOURD’HUI. Par D. Battistella

Guillaume Duval et Henrik Uterwedde, « Traité de l’Elysée 2.0 : Les clés d’une nouvelle étape de l’intégration européenne ? » (6 février 2018)

MONDIALISATION HEUREUSE, FROIDE et JEU DE MASQUES...

RESISTANCE DES ETATS, TRANSLATION DE LA PUISSANCE

Libéraux contre libéraux

Ami - Ennemi : Une dialectique franco-allemande ?

PUISSANCES MOYENNES d’hier et d’aujourd’hui entre impuissance et émergence (B. Badie, professeur des Universités, Sc Po Paris)

DE LA DIT A LA DIPP : LA FRAGMENTATION DE LA...

Conférence de Pierre-Emmanuel Thomann : La rivalité géopolitique franco-allemande (24 janvier 2017)

Conférence d’Henrik Uterwedde : Une monnaie, deux visions (20 janvier 2016)

Conférence de Bertrand Badie : Les fractures moyen-orientales (10 mars 2016)

Conférence de Bertrand Badie - L’énigme des émergents : la Chine rivale ou interdépendante des Etats-Unis ? (21 février 2013)