ENTRETIEN EXCLUSIF - LE MULTILATERALISME AU PRISME DE NATIONS DESUNIES. Julian FERNANDEZ

ENTRETIEN EXCLUSIF - LE MULTILATERALISME AU PRISME DE NATIONS DESUNIES. Julian FERNANDEZ

Depuis 1945, le multilatéralisme a souvent été perçu comme un instrument de progrès permettant de dépasser l’approche réaliste et purement anthropologique du chaos originel dans les relations internationales. C’est une dialectique entre coopération et compétition, aboutissant à un construit juridique et politique des interrelations entre les nations. Aujourd’hui le multilatéralisme universel est en crise. À travers cet entretien exclusif, avec une grande acuité et des exemples-clefs, Julian Fernandez (1) en analyse les racines, les ressorts dans un monde en plein bouleversement. En fin d’entretien, on trouvera la référence à un ouvrage collectif essentiel et bienvenu (2) dans un contexte de ruptures historiques, avec un retour salutaire sur la genèse du multilatéralisme, ses normes, ses Institutions, ses échecs et moments de doute.

(1) Julian Fernandez est Professeur de droit public à l’université de Panthéon-Assas (Paris 2), en détachement à l’Université Galatasaray, co-directeur de l’Annuaire français de relations internationales et de la plateforme Le Rubicon (cf liens essentiels)
(2) Nations désunies ? La crise du multilatéralisme dans les relations internationales, CNRS Editions, ss dir. de J. Fernandez et J. V. Holeindre. Biblis Inédit, Paris avril 2022

GPW - Le multilatéralisme est finalement ancien. Pourriez-vous nous rappeler ses différentes dimensions, en particulier technique et politique ?

JF - Le multilatéralisme décrit d’abord une technique diplomatique : la concertation entre au moins trois États dans un cadre défini en commun, sur une base volontaire et pacifique. Celle-ci peut être ponctuelle, pour traiter d’une crise spécifique comme les tentatives observées pour répondre à la dégradation de la situation en Ukraine, ritualisée à l’instar des rencontres régulières du « G7 » « G8 » ou « G20 », ou institutionnalisée par le biais d’organisations internationales comme l’Union européenne, l’OTAN ou bien sûr l’ONU. Ensuite, le multilatéralisme n’est pas seulement une technique, il est aussi un espoir et un projet, « une manière bien particulière d’organiser les relations internationales, qui s’appuie sur la coopération, l’état de droit, l’action collective et des principes communs », pour reprendre notamment le propos du Secrétaire général des Nations Unies. On lui prête souvent un rôle majeur dans le dépassement attendu de l’anarchie initialement conflictuelle des rapports entre acteurs. Les institutions internationales seraient en effet à même d’introduire la confiance et la transparence nécessaires à un monde plus pacifique et plus sûr. Et pour certains, le multilatéralisme institutionnalisé serait un des facteurs clefs de la diminution de la violence dans les relations internationales.

GPW - Certains analystes avancent l’idée que le multilatéralisme n’est viable pour ordonner les coopérations entre pays, que sous un régime de stabilité hégémonique. N’était-ce pas le cas avec les Etats Unis et l’Union soviétique pendant la guerre froide ?

JF - La situation politique en vigueur dans le monde de l’après-Guerre froide offre effectivement un cas d’espèce confirmant l’hypothèse que les grandes puissances ne font pas de grands multilatéralistes – à moins qu’elles ne se trouvent dans une telle situation de domination que leur volonté s’impose naturellement dans l’agenda des forums créés et dans les normes qui y sont adoptées, ou bien qu’elles puissent se permettre de se contenter de régimes moins avantageux mais satisfaisant leurs alliés ou vassaux. Telle n’est pas la majorité du genre cependant !

GPW - La place des petites puissances dans le système multilatéral est-elle condamnée à l’alignement ?

JF - Il faut distinguer la place des petites puissances dans le système international et leur place dans le système multilatéral. Dans les rapports de puissance et la compétition stratégique, les petites puissances sont effectivement parfois condamnées à l’alignement derrière l’un des grands. Ce n’est pas fatal pour autant. Elles peuvent tenter d’investir collectivement une troisième voie ou profiter au mieux d’un avantage comparatif pour promouvoir leurs causes. Dans le système multilatéral, le multilatéralisme représente souvent un précieux canal pour se faire entendre. On se souvient ici que les Etats issus de la décolonisation se sont servis de l’Assemblée générale pour peser ensemble – ou tenter de peser – sur la production de normes favorables à leurs intérêts. Certains ont ainsi revendiqué une troisième voie, celle des non-alignés, et tenté de promouvoir un Nouvel ordre économique international (NOEI). De la production de la norme à son effectivité, il y a toutefois un écart majeur qui renvoie au relai nécessaire de la puissance.

GPW - Validez vous la thèse de Bertrand Badie selon laquelle le G7, le Conseil de sécurité et plus généralement le système onusien ne sont qu’une simple diplomatie de clubs ?

JF - Le multilatéralisme comprend plusieurs dimensions, la plus naturelle est celle de réunir des acteurs proches géographiquement ou culturellement afin de développer entre soi de nouvelles coopérations ou de renforcer ses capacités face à une menace commune. Mais avec les projets de sécurité collective et la prise de conscience du poids des « défis sans passeports » (santé, environnement, justice, communications, etc.), un multilatéralisme inclusif, à dimension universelle, incarné par la famille onusienne s’est développé. Il ne pouvait toutefois croitre sans privilèges de catégories, tant il est logique que la puissance cherche quelques garanties dans un régime collectif.

GPW - Vous affirmez (p. 20) que ce sont désormais les trois puissances dominantes qui sapent l’édifice multilatéral. Quelles en sont les raisons, les démarches ?

JF - Le multilatéralisme n’a jamais été un long fleuve tranquille. Il est des périodes de plus grande dynamique, où la concertation se veut la plus inclusive et ambitieuse possible, transcendant les alliances locales plus classiques et principalement sécuritaires. Autrement dit, le multilatéralisme varie dans le temps et dans l’espace. Force est de constater que le XXe siècle apparait plutôt favorable à cette technique et à ce projet. Au XXIe siècle, il faut bien observer un certain reflux du multilatéralisme. Les rapports interétatiques actuels ne semblent pas favorables à cette technique diplomatique, à tout le moins dans son versant le plus universel. En somme, le temps est à la dégradation du multilatéralisme de coopération au profit d’un retour à un multilatéralisme de protection. Nombre de forums à l’instar du « G20 » apparaissent délaissés par certains de leurs membres forts ou incapables d’initiatives fortes. On compte également moins d’accords internationaux ambitieux et les rares instruments adoptés contiennent peu d’énoncés réellement normatifs – en particulier sur le plan universel. Il suffit de songer ici à l’Accord de Paris (2015) ou aux Pactes sur les migrations (2018).

La crise du multilatéralisme inclusif et à vocation universelle tient surtout à la recomposition des relations internationales autour de puissances dites « illibérales » (Chine, Russie). Dès lors, les institutions et forums que les Occidentaux avaient l’habitude de dominer, où ils se réservaient parfois des privilèges catégoriels, souffrent de leurs incapacités à maintenir leurs positions. Il suffit de prendre l’exemple de leur poids économique et financier. En 1992, au lendemain de la Guerre froide et au début de cette décennie particulièrement favorable aux initiatives institutionnelles, la part des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans la richesse mondiale s’élevait encore à 64 %. Les États n’acceptent désormais que des obligations limitées, qu’ils vont eux-mêmes fixer, et ils préfèrent au multilatéralisme d’hier un nouveau bilatéralisme ou, au mieux, un minilatéralisme qui leur permet plus facilement d’affirmer leurs positions ou un multilatéralisme d’« entre-soi ».

GPW - Plus précisément pour la Chine, son intégration dans la diplomatie multilatérale, n’est-elle qu’un outil d’amplification de sa puissance ?

JF - La Chine investit le multilatéralisme pour défendre son propre agenda et sa propre lecture des normes. Ce n’est toutefois pas la première puissance à entendre se servir du multilatéralisme comme un levier d’existence. Elle a en tout cas profité du relatif désengagement américain sous Donald Trump et de sa puissance économique pour obtenir des postes stratégiques dans plusieurs organisations (à l’image de la direction de l’Agence des Nations unies en charge de la lutte contre la faim dans le monde). Aujourd’hui, la Chine fait davantage entendre sa voix, contribue plus aux ressources humaines (Casques bleus), tente d’apparaitre comme une puissance « responsable ». Elle tente en retour d’influencer l’agenda et de défendre des politiques organisationnelles qui soient les plus conformes possibles à ses intérêts. En réalité, c’est une sorte de double jeu. La Chine s’affirme dans les institutions multilatérales existantes, tout en proposant des « contre-institutions », à l’instar de l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS, fondée en 2001) qui rassemble notamment la Russie, mais également bien d’autres régimes autoritaires. On songe aussi au Partenariat régional économique global (RCEP, 2020) conclu sous les auspices de l’ASEAN, mais que la Chine sera certainement amenée à dominer.

GPW - Anne-Thida Norodom affirme (p. 218) qu’il n’y a pas de délitement du multilatéralisme dans le secteur numérique. Pourtant les puissances illibèrales majeures construisent des murailles 2.0.

JF - Il est effectivement des domaines où il y a un appel actuel au multilatéralisme et où les États s’investissent. On songe à la lutte contre le réchauffement climatique, la finance ou le numérique par exemple – même si l’effort demeure limité. Chacun convient d’un besoin de gouvernance, entre le mythe de l’autogestion d’acteurs essentiellement privés et le danger du cloisonnement imposé par les puissances autoritaires, un besoin de régulation donc entre deux modèles « un Internet californien » et un « Internet chinois », pour reprendre les propos d’Emmanuel Macron. A cet égard, la Déclaration pour l’avenir de l’Internet, adoptée au printemps 2022 sous les auspices des États-Unis, entend soutenir un Internet « ouvert, libre, mondial, interopérable, fiable et sûr » et se veut une réaction contre la montée de l’autoritarisme numérique. Plusieurs organisations internationales se sont également saisies du sujet, que ce soit par exemple l’OCDE, l’Union européenne ou l’ASEAN. Les Nations Unies, qui s’intéressent à Internet de longue date, sont certainement appelées ici à jouer un rôle croissant tant sur le plan institutionnel avec la mise en place de différentes institutions (Forum sur la gouvernance d’Internet notamment) ou de groupes de travail, que sur le plan normatif avec l’adoption de différentes résolutions de l’AGNU et la prise en compte par le Conseil de sécurité de la dimension numérique dans les enjeux de paix et de sécurité internationale. L’ensemble de ces problématiques est aussi discuté par un réseau d’acteurs non étatiques, à l’instar du rôle de l’Internet Society ou de l’ICANN.

GPW - Vous affirmez que le multilatéralisme connaît souvent un rebond à la suite d’un chaos. La situation actuelle (pandémie, guerre etc...) pourrait-elle signifier l’heure d’une démarche européenne, dans ce maelstrom institutionnel et géopolitique ?

JF - Le multilatéralisme actuel – au moins dans son volet inclusif – doit déjà beaucoup à la puissance normative de l’Europe. L’avenir de ce projet de coopération passera toutefois par la capacité de l’Europe à continuer à être une force crédible de proposition. Cela passera nécessairement par l’affirmation stratégique de l’Union, sa prise de distance au regard des accusations de double standard provenant du « Sud Global ». Si la France entend encore protéger le multilatéralisme « qui fonctionne », pour reprendre la formule d’Emmanuel Macron, construire avec l’Allemagne une « Alliance pour le multilatéralisme » afin de promouvoir un « multilatéralisme universel et efficace », il lui faudra proposer des solutions concertées et régulées sur les grands défis contemporains susceptibles d’être acceptées par tous les partenaires. Ce n’est pas une mince affaire.

GPW - Concernant le Conseil de sécurité élaboré au nom de la sécurité collective pour éviter le retour de la guerre, on évoque souvent la question de sa non-représentativité. Le problème n’est-il pas d’abord le droit de veto des grandes puissances qui « permet » aujourd’hui les crimes de masse ?

JF - Si les crimes de masses pouvaient disparaitre par la simple réforme du veto, ça se saurait… Bien sûr le veto a tout du coupable parfait pour celui qui recherche un responsable aux défaillances onusiennes. Plus de 250 projets de résolution ont fait l’objet d’un ou de plusieurs vetos depuis 1946. Ce privilège réservé aux Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Russie et Chine crée une asymétrie entre États, puisqu’il vient protéger les membres permanents contre une mesure du Conseil qu’ils refuseraient catégoriquement. Il permet ainsi d’imposer sa volonté négative aux autres, il est par excellence la faculté d’empêcher de faire et il a sans aucun doute interdit l’adoption de résolutions qui auraient pu régler, ou au moins tenter de régler, certaines crises internationales et en particulier nombre de conflits gelés, comme celui qui oppose Israël à la Palestine. Mais la concurrence des intérêts étatiques est d’abord telle que jamais une organisation internationale comme l’ONU n’aurait pu être instituée ou ne pourrait fonctionner si l’égalité juridique entre ses membres venait pleinement se substituer à leur inégalité politique et capacitaire.
Comme le rappelait Raymond Aron, « Les rivalités de la puissance, les contradictions d’intérêts, les incompatibilités idéologiques sont des faits. Tant qu’elles subsistent, le Conseil de sécurité n’aura pas à sa disposition des forces armées, capables de briser toute résistance : les grands Etats ne s’engageront pas à obéir à la majorité d’une Assemblée (quel que soit le mode de représentation adopté). Le véto est un symbole, non une cause ». S’il n’existait pas, la majorité pourrait ainsi décider d’actions coercitives contre un membre permanent. Cela ne manquerait pas d’entraîner le départ immédiat de celui-ci et contribuerait sans nul doute à une escalade des tensions.

Il n’est pas exclu que des aménagements politiques puissent être obtenus et que l’usage de veto soit quelque peu guidé par une sorte de « code de conduite ». L’ancien ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine y était favorable et l’un de ses successeurs, Laurent Fabius, en a été à l’initiative (2013). La proposition repose donc sur l’engagement volontaire et collectif des membres permanents, lorsque le Conseil est saisi par le Secrétaire général – lui-même sollicité en ce sens par le Haut-Commissaire aux droits de l’homme ou cinquante États – à ne pas recourir au veto pour bloquer un projet de résolution sur une situation où des crimes de masse sont commis (génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre « sur une grande échelle »). Dans le même sens, et à la suite de la guerre en Ukraine (2022), le Liechtenstein a initié un projet de résolution de l’Assemblée générale, finalement adopté par consensus et qui invite l’auteur d’un veto à venir s’en expliquer devant l’organe plénier des Nations Unies. Il s’agit toujours de rendre plus coûteux politiquement, médiatiquement, le recours à cet instrument.

GPW - Si le multilatéralisme est un sport de combat (Serge Sur), ne valide-t-on pas paradoxalement le jeu des puissances et une lecture néo-réaliste des relations internationales ?

JF - Sans doute, mais une part du multilatéralisme est de toute façon irréductible quand il porte sur la régulation nécessairement concertée de toute une série de domaines techniques sans laquelle nombre de relations actuelles seraient paralysées (transports, coopération judiciaire, communications, finances, etc.). Il est même des domaines où il y a un appel actuel au multilatéralisme et où les États s’investissent (la lutte contre le réchauffement climatique, la finance ou le numérique par exemple) – même si l’effort demeure limité. L’affaire est donc plus complexe que ne le laisse entendre cette grille de lecture. Les Nations Unies tentent en tout cas de relancer ce précieux outil dans sa dimension universelle.
Une grande conférence internationale doit ainsi se tenir sous les auspices de l’ONU, le « Sommet de l’avenir : des solutions multilatérales pour un avenir meilleur » (New York, 2024). Il est censé « redynamiser » le multilatéralisme, « trouver des solutions concrètes aux problèmes et rétablir la confiance entre les Etats membres ».

GPW - La crise actuelle du multilatéralisme ne renvoie-t-elle pas au retour d’un nouvel ordre de type post-westphalien ?

JF - On observe il est vrai un renouveau du « polymultilatéralisme », soit des concertations associant des acteurs étatiques, des organisations internationales et des acteurs privés à l’instar des initiatives lancées sous les auspices de l’OMS pour contrer la pandémie de Covid-19 (Dispositif pour accélérer l’accès aux outils de lutte contre le Covid-19 – « Accélérateur ACT », 2020). C’est dans ce cadre que le mécanisme « Covax » fut promu et visait à la répartition équitable des vaccins – avec un succès relatif…

Propos recueillis par Patrick Lallemant auprès de Julian Fernandez, 23 juin 2023

A propos de - Nations désunies ? La crise du multilatéralisme dans les relations internationales, CNRS Editions, ss dir. de J. Fernandez et J. V. Holeindre [1]. Biblis Inédit, Paris avril 2022

L’écriture est fluide mais dense dans l’analyse, avec des spécialistes introduisant les multiples registres du multilatéralisme. La diversité et la multiplicité des pratiques multilatérales (sécurité, commerce ... plus récemment numérique, environnement...) ont produit un faisceau d’accords, de Traités etc... illustrant de façon pratique et souvent ignorée, l’idée d’interdépendance complexe de Joseph Nye. La 2eme partie de l’ouvrage (Registres du multilatéralisme) et plus encore la 3eme (Frictions du multilatéralisme) permettent de mesurer la crise de ce mode de coopération entre les Etats. Le monde se fractionne, le bilatéralisme voire l’unilatéralisme prennent le pas sur la démarche universelle. La sécurité collective est remplacée par des logiques d’affrontement frontaux des puissances. Une double polarisation (interne dans les pays démocratiques et externe avec les régimes autoritaires) effrite ses principes fondateurs. L ’incertitude actuelle produira-t-elle une nouvelle consolidation au moment où la doctrine des Droits universels de l’homme est fortement abimée ou bien un basculement inédit « vers autre chose » ?

Le constat que le multilatéralisme est un sport de combat (Serge Sur) confirme l’idée que le jeu des puissances reste une dynamique essentielle du monde international...